寫在前面

礦法修改已進入倒計時階段，但對礦法修改中存在的重大問題仍然爭議重重。是對這些影響礦業(yè)發(fā)展和資源安全的問題認真調(diào)查研究、群策群力解決之，還是像35號文那樣，任你苦口婆心提出問題、提出建議，我自閉門造車、行文立法，又弄出來個更無理、更專斷的10號文。

“申請”還是“出讓”，是礦產(chǎn)資源立法修法的一個原則得不能再原則的問題。如果在這個問題上可以我行我素，制定和修訂礦法還有任何意義嗎？。

“自由申請”是各國礦法一致采用的礦業(yè)權(quán)取得方式。到目前為止，各國礦法的主要內(nèi)容就是申請-審批-授予礦業(yè)權(quán)，其他篇章都是圍繞這個主要內(nèi)容展開的。國外的做法是：任何成年人均可申請，對一宗礦業(yè)權(quán)內(nèi)的任何礦產(chǎn)均可勘查開發(fā)。兩個“任何”道出了國際礦法的精髓。在21世紀，我們還要討論100多年前早已定規(guī)的礦礦業(yè)權(quán)是“申請”還是“出讓”，實在令人羞愧至極。我們的認識水平難道還不如張之洞嗎？張軍機大臣2007年主持制定的 “大清礦物章程”明確規(guī)定了“申請”而不是“出讓”礦業(yè)權(quán)。

申請的本質(zhì)是給予企業(yè)最充分的自由選擇地區(qū)、自由選擇礦種、自由選擇時機獲得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利。企業(yè)申請礦業(yè)權(quán)自由了，ZF掌控礦業(yè)權(quán)就不自由了。這當(dāng)然令想用礦業(yè)權(quán)牟利的ZF部門很不舒服，于是就發(fā)明了用“出讓”代替“申請”的辦法。這個辦法確實很管用，從2007年～2020年，全國礦業(yè)權(quán)價款收入為9050.39億元。ZF舒服了，企業(yè)就不舒服了。從此“申請”一途被堵死，企業(yè)恭候ZF“出讓”，礦業(yè)權(quán)成了牟利工具，其實質(zhì)是使礦業(yè)權(quán)數(shù)目稀有化、ZF利益最大化、企業(yè)申請無權(quán)化、找礦突破空喊化。

1982年，聯(lián)合國海洋法公約宣布“礦產(chǎn)資源是人類的共同遺產(chǎn)（common heritage of mankind” (CHM)）”。對于一個國家而言，就是全民的共同財產(chǎn)而不是ZF憑借其權(quán)利征收的稅費。國家和ZF應(yīng)代表全民管理好、利用好這筆遺產(chǎn)。如果“出讓”的價款是權(quán)益金，就不能納入一般預(yù)算收入，不能用它養(yǎng)ZF、發(fā)工資獎金；而應(yīng)用于解決人民大眾的當(dāng)前和長遠利益需要的項目，如土地復(fù)墾、水資源保護、扶貧、中小學(xué)教育等。美國ZF征收的權(quán)益金在扣除2%的工作費用后，全部用于上述全民公益性項目。如果出讓的價款是勘查投資資產(chǎn)的價值，國家出資的應(yīng)納入國有資產(chǎn)管理，國有企業(yè)占有；社會出資的應(yīng)納入民營資產(chǎn)管理，民營企業(yè)所有。以“出讓”的方式把價款視為稅費，違法不違法，請當(dāng)事者捫心自問吧。

“出讓”奪取了企業(yè)申請礦業(yè)權(quán)的自由，ZF獲得了在礦業(yè)權(quán)數(shù)量、礦種、地區(qū)、時間上“出讓”礦業(yè)權(quán)的無限權(quán)利。一切都是圍繞一個既定目標(biāo)：地方ZF財政利益最大化。

需要向廣大礦業(yè)界人士提醒的是，資源補償費被53號文件在名義上降為零了，但實際上一直在默默地、一分不少地繳納，它包含在資源稅中。資源補償費就是我國的權(quán)益金，其他任何打著權(quán)益金名號的費金，都是冒牌貨。

①  兩個選擇，兩個目標(biāo)

目前的修法，廣大礦業(yè)界人士迫切要求把不合理的礦業(yè)權(quán)“出讓”及其演化出來的“礦業(yè)權(quán)出讓收益”收費制度廢除，而相關(guān)部門則亟待通過修法把現(xiàn)行礦法的礦業(yè)權(quán)“申請”制度廢除，把“出讓”扶上馬，使其由非法變?yōu)楹戏??！吧暾垺迸c“出讓”兩種觀點，水火不容。礦業(yè)界人士一直在擺事實，講道理?？墒钱?dāng)事部門一直不理睬、不贊成、不反對、不對話、不解釋，既不擺事實又不講道理，只顧一昧細化文件、發(fā)布文件。雙方的觀點到底有何不同呢？請看其詳。

  （一） 基于“申請”的修法目標(biāo)

“申請”的第一要義是由企業(yè)啟動一宗礦業(yè)權(quán)，ZF對企業(yè)從申請到授予礦業(yè)權(quán)全過程每一步的行為做出審查和回應(yīng)，直到最后決定是授予還是不授予礦業(yè)權(quán)為止。因此，企業(yè)是這部法律的主動方，ZF是被動方。實施“申請”礦業(yè)權(quán)取得模式的結(jié)果是“礦業(yè)權(quán)資源”充足化?！暗V業(yè)權(quán)資源”指的是可申請礦業(yè)權(quán)的國土面積。除法律規(guī)定不允許礦業(yè)活動的范圍外，都是可申請的國土面積。在我國，這個面積至少在300萬平方公里以上。在這300萬平方公里面積內(nèi)，企業(yè)可以自由申請礦業(yè)權(quán)，ZF不得干預(yù)。由于礦業(yè)權(quán)資源巨大，只要市場上提供足夠多的礦業(yè)資本，就能產(chǎn)生足夠多的礦業(yè)權(quán)，找礦突破就有了活力，國家礦產(chǎn)資源安全就能得到保障，國家所有礦產(chǎn)資源的收益也能夠穩(wěn)定實現(xiàn)。

不難看出，堅持“申請”這個主導(dǎo)因素，能夠保障礦法的立法或修法目標(biāo)向礦業(yè)繁榮、國家所有礦產(chǎn)資源收益保障和國家礦產(chǎn)資源安全保障這一方向逼近。由此形成的礦法立法修法目標(biāo)的邏輯路線為：

豐富的礦業(yè)權(quán)資源-申請-礦業(yè)權(quán)數(shù)量最大化-降低礦業(yè)權(quán)獲取成本-找礦突破機會增加-繁榮礦業(yè)-保障國家所有礦產(chǎn)資源收益-保障國家礦產(chǎn)資源安全。

在這個邏輯鏈條上，后一項子目標(biāo)以前一項子目標(biāo)為條件，最后一項是立法修法的總目標(biāo)。

  （二） 基于“出讓”的修法目標(biāo)

如果用“出讓”替代“申請”，則修法將通向一個完全不同的方向。在“出讓”模式下，ZF替代企業(yè)成為啟動一宗礦業(yè)權(quán)的主體，企業(yè)失去了自由申請的權(quán)利。ZF要想“出讓”多少礦業(yè)權(quán)就出讓多少礦業(yè)權(quán)，要想在哪里出讓礦業(yè)權(quán)就在哪里出讓礦業(yè)權(quán)，對那些沒有出讓的廣大區(qū)域，企業(yè)不得申請。ZF為甚么要這么牢牢地掌控礦業(yè)權(quán)呢？就是要為設(shè)置礦業(yè)權(quán)、投放礦業(yè)權(quán)和征收“礦業(yè)權(quán)出讓收益”服務(wù)，此外很難有其他解釋。在“申請”模式下，ZF無權(quán)出讓、設(shè)置和投放礦業(yè)權(quán)，因為這些都是企業(yè)的事。企業(yè)覺得哪里好就在哪里劃定礦業(yè)權(quán)范圍，ZF坐以待批。但在“出讓”模式下，ZF掌控了礦業(yè)權(quán)，又不知道礦業(yè)權(quán)應(yīng)該設(shè)置在哪里，其找礦勘查前景與價值如何，于是就需要請一批人來“設(shè)置”了，不過這些人在礦業(yè)權(quán)設(shè)置上的能力遠不如企業(yè)，也就是把現(xiàn)有的探礦權(quán)采礦權(quán)重新安排一下，對大量空白地就江郎才盡了。

ZF不怕麻煩，把全部可申請礦業(yè)權(quán)的國土面積攬在手里；不怕罪過，讓98.9%的國土面積空閑起來（2021年有效探礦權(quán)面積10.66萬平方公里，占國土面積1.1%）；其動機是什么？說穿了，就是為了提高礦業(yè)權(quán)價款的價值，此外很難有其他說得出口的理由。近20年來，在“土地財政”影響下，“礦產(chǎn)財政”興起，獲得大量礦業(yè)權(quán)價款，進入地方財政，是一個不爭的事實。這還需要證明嗎？如果沒有這個為地方財政尋找財源的動機，ZF不會費那么大力氣，為 “出讓”搞出一個29號文，緊接著落實到35號文，并最后力圖固化到《礦產(chǎn)資源法》修訂草案中。

“出讓”的目的既然是為“礦業(yè)權(quán)出讓收益”服務(wù)，當(dāng)然希望這個收益的價值越大越好。在現(xiàn)行礦法的“申請”模式下，明文規(guī)定礦業(yè)權(quán)取得實行“申請在先”原則，ZF無法插手；但在“出讓”模式下，把整個“申請”程序廢掉，礦業(yè)權(quán)的啟動權(quán)落在ZF手里，礦業(yè)權(quán)價款最大化就變得輕而易舉了。在“申請”模式下，潛在的探礦權(quán)數(shù)目是無限的，取決于勘查投資的多少；在“出讓”模式下，ZF通過凍結(jié)空白地和低價值探礦權(quán)，使探礦權(quán)高度稀缺化，形成供不應(yīng)求的假象，達到“礦業(yè)權(quán)出讓收益”（價款）最大化的目標(biāo)。地方ZF通常把計劃經(jīng)濟時期國家出資、當(dāng)前地方ZF出資和企業(yè)出資但滅失了的礦業(yè)權(quán)集中在一起進行用于“出讓”的礦業(yè)權(quán)設(shè)置，并安排其年度投放順序。這些“設(shè)置”出來的礦業(yè)權(quán)基本上屬于查明的資源量，余下的大片空白地被閑置起來，很難進入這個設(shè)置范圍。因為空白地的價值低，設(shè)置多了，就會稀釋“礦業(yè)權(quán)出讓收益”的價值。而這些空白地，恰恰是找礦突破的主要區(qū)域和寶貴財富。因此，“出讓”這個術(shù)語的惡劣之處在于：它不僅極大地抬高了“礦業(yè)權(quán)出讓收益”的價值，還極大地阻礙了我國礦業(yè)下游焦急等待的基于空白地的找礦突破。因此，“出讓”是找礦突破的死敵；如果讓“出讓”得逞，順利進入礦法修訂草案，當(dāng)前國家急需的找礦突破，可能就會無果而終了。反之，“申請”也是“出讓”的死敵。有了它，“出讓”就不得上位，企業(yè)和地勘單位就有了找礦的自由，ZF只能退回到法律的軌道上，對企業(yè)提出的礦業(yè)權(quán)進行核實、審查、決定批準或不批準的正確道路上來了。

在“出讓”這個主導(dǎo)因素作用下，導(dǎo)致了礦法的立法目標(biāo)向“礦業(yè)權(quán)出讓收益”最大化、地方ZF財政利益最大化方向逼近。由此形成的修法目標(biāo)的邏輯路線為：

出讓-壟斷礦業(yè)權(quán)-制造礦業(yè)權(quán)稀缺性-礦業(yè)權(quán)數(shù)量最小化-找礦突破機會最小化-礦業(yè)權(quán)出讓收益（價款）最大化-地方財政收入最大化。

如果把“出讓”作為礦法修訂的主導(dǎo)術(shù)語，邁向的是一個使礦業(yè)權(quán)出讓收益最大化、危及礦業(yè)繁榮和國家礦產(chǎn)資源安全保障的修法目標(biāo)。

②“出讓”身世追查，原來沒有出身證  

  2009年，我國有效探礦權(quán)36000宗，其中有相當(dāng)數(shù)量屬于找礦階段的初級探礦權(quán)；到2021年僅存9426宗，找礦探礦權(quán)廖若晨星。可見這個“出讓”對找礦的殺傷力之大。如果恢復(fù)“申請”，并采用“申請在先”決定探礦權(quán)取舍的原則，絕不會出現(xiàn)這種情況。“出讓”成為找礦突破的死敵已確鑿無疑。為了追究“出讓”的合法性，讓我們來看一下“出讓”大事記。

1986年～1996年：《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)和部門規(guī)章中均無“出讓”術(shù)語。

1996年：修訂的《礦產(chǎn)資源法》出現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓”術(shù)語。其初衷是允許企業(yè)投資勘查的礦業(yè)權(quán)在市場上轉(zhuǎn)讓。1996年修法的最大成果是允許轉(zhuǎn)讓。為了對礦業(yè)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供法律依據(jù)，當(dāng)時的地礦部為轉(zhuǎn)讓入法做出了很大努力。由于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制仍然有很大影響，“轉(zhuǎn)讓”入法遭遇到很大阻力。筆者受修法小組的委托，應(yīng)邀與全國人大法制委的一位負責(zé)人在電話中進行了一次一小時的長談，并參加了全國人大組織的修法討論會。最后在部和修法小組的不懈努力下，“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”終于入法，為礦業(yè)的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變確立了法律基礎(chǔ)。1998年頒發(fā)的國務(wù)院242號令《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》就是為礦業(yè)權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓制定的，它既適用于國家出資的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，也適用于社會出資的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。因此，1996修法和1998年國務(wù)院242號令的初衷是解決礦產(chǎn)勘查投資形成的資產(chǎn)的市場轉(zhuǎn)讓問題，與國家所有的、自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源有償使用毫無關(guān)系，更與企業(yè)自備資金投資勘查形成的探礦權(quán)資產(chǎn)毫無關(guān)系。后者純屬誰投資誰收益的問題。沒有想到1996年修法中這個為企業(yè)提供資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律條紋，經(jīng)“出讓”篡改后，被利用成了斂財?shù)囊罁?jù)。

2000年：國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，把國家出資勘查的礦產(chǎn)地規(guī)定為出讓對象，把礦業(yè)權(quán)人出資勘查的礦產(chǎn)地規(guī)定為轉(zhuǎn)讓對象，改變了國務(wù)院242號令將所有礦業(yè)權(quán)交易行為均定義為“轉(zhuǎn)讓”的上位法規(guī)定。“出讓”——這個對國家法律“轉(zhuǎn)讓”的異化用語就此誕生。好在它對全面顛覆“轉(zhuǎn)讓”術(shù)語還有些顧忌，沒有把企業(yè)自備資金勘查形成的的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)包含在內(nèi)。

2006年：國土資源部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，取消了國家出資限制，細化了礦業(yè)權(quán)出讓類型，把絕大部分礦業(yè)權(quán)納入“出讓”范圍， “出讓”對“轉(zhuǎn)讓”的異化基本完成。

2006年：國土資源部印發(fā)《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，各省紛紛建立交易機構(gòu)，為礦業(yè)權(quán)“出讓”提供操作平臺，“出讓”對“轉(zhuǎn)讓”的異化全面完成。

從2000年到2006年，完成了“出讓”誕生、“出讓”限于國家出資、“出讓”擴展到所有礦業(yè)權(quán)和各省建立“出讓”平臺的過程。從此之后，“出讓”一詞益發(fā)不可收拾，在兩部文件中大行其道，幾乎是無“出讓”不成文、無“出讓”不成礦業(yè)權(quán)了。

“出讓”一詞的要害是：第一，他的誕生、發(fā)展和最后成為兩部文件的主流用語沒有任何法律依據(jù)；第二，它嚴重混淆了法律的礦業(yè)權(quán)（mining right）和資產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)（mineral property）的概念。將行政的手伸向市場，奪取企業(yè)的合法收益，演變出“礦業(yè)權(quán)出讓收益”這筆巨大的費種。第二個問題筆者已在另文中討論，這里只談第一個問題。

從2000年“出讓”誕生起，到2006年完成“出讓”對礦業(yè)權(quán)的全面掌控止，所有關(guān)于“出讓”的規(guī)定都是沒有法律依據(jù)的。在現(xiàn)行有效的《礦產(chǎn)資源法》和配套法規(guī)中均找不到這個術(shù)語。因此“出讓”是個空降之物，是個沒有戶口的黑孩子，上位法應(yīng)將其廢除。如果任其繼續(xù)控制我國的探礦權(quán)管理，找礦突破就是死路一條。圖1顯示“出讓”的誕生及替代《礦產(chǎn)資源法》礦業(yè)權(quán)“申請”的過程。

“申請”還是“出讓”，是一個關(guān)系到《礦產(chǎn)資源法》的基本制度問題。2000年一個部門的規(guī)范性文件，竟然敢于用毫無法律依據(jù)的“出讓”替代“申請”，推翻了我國礦法的基本制度。在中央一再命令依法治國的今天，竟然出現(xiàn)如此踐踏法律的事件，把現(xiàn)行法律玩弄于股掌之間，如不追查處理，礦產(chǎn)資源立法和修法還有任何意義嗎？

圖1. “出讓”替代“申請”的過程

結(jié)論：“出讓”不是我國《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)規(guī)定的礦業(yè)權(quán)制度法律術(shù)語，“出讓”以及由“出讓”導(dǎo)出的“礦業(yè)權(quán)出讓”和“礦業(yè)權(quán)出讓收益”均屬法律無效用語?！俺鲎尅敝贫纫褔乐仄茐牧宋覈业V突破的礦業(yè)政策環(huán)境?！俺鲎尅钡膶嵸|(zhì)是把企業(yè)礦產(chǎn)勘查投資獲得的資產(chǎn)（勘查靶區(qū)、勘查成果、資源量、儲量）的轉(zhuǎn)讓與取得礦業(yè)權(quán)混為一談，用礦業(yè)權(quán)“出讓”綁架勘查投資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，從而把本屬于企業(yè)的收益納入到ZF財政囊中。

③ 兩個術(shù)語的性質(zhì)不同

“申請”與“出讓”兩個術(shù)語具有不同的性質(zhì)，是不可相互替換的。

  （一） “申請”的性質(zhì)

 “申請”是一個主導(dǎo)礦法全部管理功能的關(guān)鍵詞?！吧暾垺钡闹黧w是企業(yè)，在完成申請取得礦業(yè)權(quán)后，主體轉(zhuǎn)移到礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)的民事主體主要是申請者及其后繼的礦業(yè)權(quán)人，對他們的申請活動和礦業(yè)活動行政管理進行立法，構(gòu)成一部礦法的基本內(nèi)容。ZF要依法對申請者和礦業(yè)權(quán)人的活動進行行政管理。 

申請者是啟動一宗礦業(yè)權(quán)的主動方。申請什么礦業(yè)權(quán)，申請哪里的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)的范圍有多大，由申請者主動提出，ZF則被動做出行政管理的響應(yīng)。在申請過程的每一步，申請者依法采取行動，ZF依法對他的行動做出行政處置。申請者獲得礦業(yè)權(quán)后，礦業(yè)權(quán)人就成了法律行為的主動方，ZF是行政管理響應(yīng)被動方，如礦業(yè)權(quán)人制訂年度工作計劃，ZF審批；礦業(yè)權(quán)人制訂年度環(huán)境管理計劃，ZF審批；礦業(yè)權(quán)人要求轉(zhuǎn)讓，ZF審批；礦業(yè)權(quán)人繳納權(quán)益金，ZF審查接收等。礦業(yè)權(quán)人的主動行為如果觸犯了礦法，ZF應(yīng)該即時處置；礦業(yè)權(quán)人的主動行為如果符合礦法，ZF應(yīng)該即時批準或通過。這種由申請者-礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)活動行為主動、ZF的行政管理行被動的立法原則，在一部法律中國是貫徹始終的，不會在這個問題上企業(yè)主動作為ZF被動響應(yīng)，在那個問題上ZF主動作為企業(yè)被動響應(yīng)。正是因為礦法采用了企業(yè)主動行為、政府被動行為的模式，才防止了企業(yè)的違法和政府的違法。如果企業(yè)的主動行為違法，政府在審批過程中處置之；如果政府濫用權(quán)力違法，企業(yè)可依法提起行政訴訟。但礦法關(guān)于管理機構(gòu)的那一章除外，在該章政府行為是主動的，如成立組織機構(gòu)、規(guī)定執(zhí)法權(quán)限、組織檢查、發(fā)布新的規(guī)定（主要是權(quán)益金費率調(diào)整）、公布重要事項等，都是ZF的主動行為，企業(yè)被動告知。

“申請”模式為世界各國礦法所通用，它保證了礦法法律體系的主被動正確定位和邏輯關(guān)系的合理性，尚未發(fā)現(xiàn)那個國家廢棄“申請”轉(zhuǎn)向“出讓”的法律轉(zhuǎn)型。

最后，從法律層面看，“申請”模式具有行政許可性質(zhì)，在企業(yè)提交申請、啟動一宗礦業(yè)權(quán)后，ZF進入行政許可管理模式。行政許可必須以申請為前提，無申請則無行政許可。 

  （二）“出讓”的性質(zhì)

首先，“出讓”是一個純市場交易用語，服從通用的財產(chǎn)法和市場交易法，無須列入礦法管理。例如二手車出讓，有“二手車出讓法”嗎？制定一個二手車評估標(biāo)準就可以了。又如房屋出租，有“房屋出租法”嗎？一般的房屋出租連評估標(biāo)準都不要，但大型樓宇交易要求按房屋資產(chǎn)評估標(biāo)準進行評估。

上面講的二手車出讓和房屋出租是轉(zhuǎn)讓的情形，即出讓方與受讓方兩個主體都到位，構(gòu)成一宗交易的情形。“轉(zhuǎn)讓”是一件雙方到位時才發(fā)生的事，而“出讓”是只有一方到位的表述。如在電線桿上貼一張“二手車出讓”的告示，它的意思是我要“出讓”一輛二手車，還沒有受讓方。英文的“轉(zhuǎn)讓”和“出讓”同一個詞，但可通過時態(tài)明確是“將要轉(zhuǎn)讓”“正在轉(zhuǎn)讓”還是“已經(jīng)轉(zhuǎn)讓”?！皩⒁D(zhuǎn)讓”就是我國的 “出讓”，“正在轉(zhuǎn)讓”和“已經(jīng)轉(zhuǎn)讓”就是我國的 “轉(zhuǎn)讓”，意思是很清楚的。中文將其分為“出讓”和“轉(zhuǎn)讓”兩個詞，就要準確使用國語：“出讓”是未來時，表示一種意愿；“轉(zhuǎn)讓”是現(xiàn)在時和完成時，表示正在進行或已經(jīng)完成的交易活動。這樣解讀，“礦業(yè)權(quán)出讓”首先是一種無須礦法的市場行為，其次是這種市場行為是ZF的意愿，交易尚未發(fā)生，廣而告知而已，收什么費呢。因此，“礦業(yè)權(quán)出讓”是在尚未交易的情況下ZF單方面的行為，你可以發(fā)通知，做宣傳，但交易尚未到來不可收費。如果出讓方與受讓方雙方到場，交易正在進行或已成功，就不能說“出讓”而應(yīng)該說“轉(zhuǎn)讓”了。這就回歸到國務(wù)院998年242號令關(guān)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的正確軌道上來了。這樣1看來，所有的“出讓”文件都犯了邏輯錯誤，其術(shù)語不可使用。

上面指出的是“出讓”一詞形式邏輯上的錯誤。下面重點談一下“出讓”的由來及其對我國礦業(yè)的危害。

“出讓”一詞源于土地財政。由于資產(chǎn)“出讓”是一種市場行為，無須申請，只要按市場規(guī)定招標(biāo)拍賣就可以了。國有建設(shè)用地是一種人工使用權(quán)資產(chǎn)而非自然資產(chǎn)，就像國有房屋、汽車那樣出售就可以了。一部土地管理法，其“有償使用”指的不是自然資產(chǎn)，而是人工資產(chǎn)。建設(shè)用地是千百年來人工開墾或建設(shè)的產(chǎn)物，如農(nóng)地、林地、住宅地、水塘等，經(jīng)過世代交易，已形成了明顯的市場價值，在歷史上都有紅契為證，新中國成立后也有ZF文件證明，屬于人工資產(chǎn)性質(zhì)無疑。只有對荒野土地的開發(fā)才屬于自然資產(chǎn)利用性質(zhì)，需要納入自然資產(chǎn)申請使用權(quán)。國家所有的礦產(chǎn)資源被聯(lián)合國標(biāo)準定義為“自然資產(chǎn)”，即自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源。這筆資產(chǎn)的所有權(quán)永遠屬于國家所有，不能進入市場。只有勘查投資形成的礦產(chǎn)權(quán)（mineral property）才能進入市場交易，因為它屬于使用權(quán)形成的資產(chǎn)。因此，國家所有的自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源只能通過向ZF法律規(guī)定的申請渠道取得，不能在市場上買到。國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源的價值是權(quán)益金，不能在資產(chǎn)的市場交易中實現(xiàn)，而只能在開采時兌現(xiàn)。因此，ZF“出讓”的，只能是勘查投資形成的資產(chǎn)——礦產(chǎn)權(quán)。這已由29號文規(guī)定：把“價款為調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益”。眾所周知，“價款”就是勘查投資成本+勘查投資利潤。

各種“出讓”文件的標(biāo)的物是投資勘查形成的資產(chǎn)，在市場中交易，成交后按成交價支付全部價款，“出讓”與礦產(chǎn)資源有償使用毫無關(guān)系?！吧暾垺比〉玫牡V業(yè)權(quán)中包含的標(biāo)的物是國家所有自然狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源，是“有償使用”的對象，其價值在開采時以權(quán)益金的方式定價并支付，與投資勘查形成的資產(chǎn)毫無關(guān)系?！俺鲎尅睒?biāo)的物與“申請”標(biāo)的物是兩股道上跑的車，互不相干。10號文稱“礦業(yè)權(quán)出讓收益”代表“礦產(chǎn)資源有償使用”，其征收分兩步走：第一步按“成交價”征收，在取得礦權(quán)業(yè)時定價并支付；第二步按費率征收，在開采時支付。這就嚴重混淆了自然資產(chǎn)和勘查投資資產(chǎn)的概念，以“自然資產(chǎn)（國家所有礦產(chǎn)資源）” 的名義征收勘查投資資產(chǎn)的價款，使得礦產(chǎn)勘查成為一個只投資、無利潤的產(chǎn)業(yè)。

結(jié)論是：第一，如果“出讓”的是國家所有礦產(chǎn)資源的收益——權(quán)益金，由于“出讓”是一種市場行為，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，所有權(quán)不能進入市場交易，作為所有權(quán)收益的權(quán)益金也不能進入市場交易，而只能由法律規(guī)定，因此已“出讓”名義征收的費金是無效的。第二，如果“出讓”的是投資勘查形成的資產(chǎn)，可以進入市場吉奧一，但規(guī)范的術(shù)語是“轉(zhuǎn)讓”，“出讓”只是ZF單方面的意愿，交易環(huán)境并未形成，因此由“出讓”征收的費金也是無效的。第三，對于國有企業(yè)而言，國家出資勘查形成的資產(chǎn)應(yīng)納入國有資產(chǎn)管理，企業(yè)占有資產(chǎn)并有自主經(jīng)營權(quán)，對于社會資本投資勘查形成的資產(chǎn)，其所有權(quán)屬于民營企業(yè)，均不能化為任何ZF費金征收。

④ “出讓”頹勢已顯，ZF企業(yè)雙輸局面已經(jīng)形成

“出讓”的制造者天真地認為，只要把“出讓”權(quán)奪到手，就可以隨意增加費種、財源滾滾而來了。這是又一種無知。

首先看事實。自“出讓”以來，開始階段由于出讓數(shù)量較少，“申請在先”仍占主導(dǎo)地位，新增探礦權(quán)未受顯著影響。2006年后，“出讓”一統(tǒng)天下，出讓的探礦權(quán)數(shù)目逐年增加；道2010年，出讓的探礦權(quán)數(shù)目達到高峰值2314宗，之后逐年下降，到2022年，全國出讓探礦權(quán)362宗，比2010年下降97.3%（圖2）。到2012年，全國礦產(chǎn)勘查投資達到約414.1億元最高位；到2021年，降到85.85億元，下降率為79.27%。出讓的探礦權(quán)數(shù)目和勘查投資數(shù)雙雙大幅度下降，我國礦產(chǎn)勘查的頹勢已成，這難道不是“出讓”的杰作嗎？

圖2. 2010年～2022年我國礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)目

下面讓我們再對“出讓”這種不顧后果的斂財行為進行一些理論性的探討。國家的利益與企業(yè)的利益是捆綁再一起的，兩家合力則雙贏，一家強占則雙輸。

國際貨幣基金組織對礦業(yè)稅費在ZF與企業(yè)間的分配時序和分配額度進行過系統(tǒng)得研究。研究結(jié)果表明：礦產(chǎn)勘查與礦山建設(shè)是企業(yè)純投資階段，現(xiàn)金流為負值，沒有出現(xiàn)收益，其稅費性質(zhì)應(yīng)為負，具體體現(xiàn)在這個階段ZF向企業(yè)提供大量補貼，在生產(chǎn)階段提供大量稅金抵扣和減免，以部分彌補企業(yè)在此階段的高額投入。這些補貼、抵扣和減免，就是ZF反向征收的“負稅費”。圖3和圖4是引自國際貨幣基金組織研究的兩個礦業(yè)投資項目全過程的ZF-企業(yè)稅費分配模型。其中圖3是油氣勘查開發(fā)項目ZF-企業(yè)稅費分配模型，圖4是固體礦產(chǎn)勘查開發(fā)項目ZF-企業(yè)稅費分配模型。圖3和圖4均顯示在礦產(chǎn)勘查和礦山建設(shè)處于負現(xiàn)金流階段，無ZF征收的收益性稅費。在油田或礦山轉(zhuǎn)入生產(chǎn)后，產(chǎn)生了正現(xiàn)金流，ZF首先征收權(quán)益金，繼而征收所得稅和其他稅種。在稅費額度方面，ZF占比約為20%～40%，企業(yè)占比約為60%～80%。圖4針對的是固體礦產(chǎn)勘查開發(fā)項目，其稅費征收時序和ZF與企業(yè)額度占比同圖3。

圖3和圖4是不是示意圖，而是基于真實數(shù)據(jù)用貼現(xiàn)的流量表方法模擬出來的ZF稅費與企業(yè)利潤的時序與額度關(guān)系。通過圖上的面積，可以觀察到ZF的稅費收入占多少，企業(yè)的純利潤占多少。對ZF的收入，還可以更細致地觀察到權(quán)益金、公司所得稅和其他稅種的占比。

圖5為世界銀行一份研究報告提出的一個ZF礦業(yè)稅費收入優(yōu)化模型。這份報告在對大量礦業(yè)項目調(diào)查分析的基礎(chǔ)上認為，ZF礦業(yè)稅費收入呈鐘形曲線，在有效稅費率處于20%～40%區(qū)間時，ZF收入達到最高值，低于這個區(qū)間或高于這個區(qū)間，ZF收入都會走低。出現(xiàn)這個規(guī)律的道理是，當(dāng)ZF稅費率處于20%～40%區(qū)間時，企業(yè)純利潤占比處于60%～80%區(qū)間，優(yōu)質(zhì)資源、中等資源和劣質(zhì)資源都得到開發(fā)利用，開發(fā)規(guī)模大，企業(yè)數(shù)量多，企業(yè)用于科技創(chuàng)新的經(jīng)費充足，國家礦業(yè)收入的蛋糕總量大，因此稅費率雖不高，但ZF的總收入大。隨著稅費率的提高，可利用的資源減少，投資礦業(yè)的企業(yè)減少，只剩下不多的占有優(yōu)質(zhì)資源的企業(yè)仍在堅持經(jīng)營，ZF的收入就自然減少了。

圖3. 油氣勘查-開發(fā)投資項目ZF-企業(yè)收益分配時序與額度圖

（據(jù)國際貨幣基金組織，2015）

圖4. 固體礦產(chǎn)勘查-開發(fā)投資項目ZF-企業(yè)收益分配時序與額度圖

（據(jù)國際貨幣基金組織，2015）

圖5. ZF礦業(yè)稅費收入優(yōu)化區(qū)間

（據(jù)世界銀行，2006）

圖6和圖7是國內(nèi)外礦業(yè)有效稅費率的2兩個例子。所謂礦業(yè)有效費稅率，就是將所有的礦業(yè)稅費合成為一個指標(biāo)，并扣除各種政策補貼、抵扣和減免后繳納的真實費稅率。有效費稅率遠低于名義費稅率。圖6為2019年（個別為2017年和2018年）世界大型礦業(yè)公司和石油公司礦業(yè)有效費稅率數(shù)據(jù)。由圖可見，在19個大型公司中，有16個公司的有效費稅率處于20%～40%區(qū)間，只有3個公司，巴里克、中國鋁業(yè)和中國石油處于50%～60%的高位。巴里克是由于主銷售區(qū)選擇錯誤，金價低造成的；即使如此，其利潤率也達到了9.2%。中鋁和中石油就很落后了，50%～60%的高費稅率加上4.1%以下的利潤率，無法與其他公司相比。

圖7為中國2017年～2019年中國細分產(chǎn)業(yè)的礦業(yè)有效費稅率。由圖可見， 2017年礦業(yè)有效費稅率平均約60%，黑色金屬采選業(yè)為89%；2018年礦業(yè)有效非稅率平均約55%上下，黑色金屬采選業(yè)為68%，國際金屬開采為28.5%；2019年礦業(yè)有效非稅率平均約50%，黑色金屬采選業(yè)為67%，油氣開采業(yè)為40%，國際金屬開采接近38.5%。圖6和圖7的數(shù)據(jù)，進一步證明了世界銀行提出的ZF礦業(yè)費稅收入優(yōu)化模型是經(jīng)得起礦業(yè)費稅實踐考驗的。

圖6. 世界大型礦業(yè)公司與石油公司礦業(yè)有效費稅率

（據(jù)2017～2019年紐約證券交易所年度報告蝙繪）

圖7. 中國2017～2019年中國礦業(yè)有效費稅率即世界金屬開采有效稅費率對比（據(jù)國家統(tǒng)計局及CSIMarket數(shù)據(jù)蝙繪）

從世界各大洲來看，北美洲、拉丁美洲、歐洲的礦業(yè)有效費稅率均在20%～40%之間，澳洲略超過40%，非洲在30%～50%之間，國家采礦金屬理事會（ICMM）28個成員國為34.7%。澳洲雖然僅略超40%，但礦業(yè)界已感到無法承受，認為“高稅費將毀掉澳大利亞礦業(yè)!”并質(zhì)疑“澳大利亞的礦業(yè)稅費制度是否太厲害了？”不過在這些新聞報道的同時，還慶幸地表示，我們總還比中國和印度強些。中國和印度，是目前礦業(yè)稅費最重的兩個國家，其有效稅率總體高于50%，但當(dāng)稅前利潤跌入個位數(shù)時，稅費率就快速向60%、70%、甚至90%上升了。

圖6、圖7和后面列舉的這些數(shù)據(jù)，充分說明20%～40%是ZF與企業(yè)的雙贏費率黃金區(qū)間。在這個區(qū)間內(nèi)，ZF收入達到最大值，企業(yè)有足夠的利潤用于留住人才、技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境整治，其國際競爭力也會大幅度提高，成為保障國家能源與資源安全得主力軍。離開了這個區(qū)間，特別是在高稅費的情況了，企業(yè)就處于“冷冷清清，凄凄慘慘戚戚”狀況，日子不好過，在外部機會成本的吸引下，見異思遷，投資他就，ZF追求的高稅費也就成他日黃花了。這些經(jīng)濟學(xué)的基本原理，違背了，是要受到懲罰的。

我國的有效稅率只包含資源稅和公司所得稅兩個費稅種，如果把“礦業(yè)權(quán)出讓收益” 包含進來，恐怕就不是這個數(shù)了。

“出讓”是礦產(chǎn)勘查的殺手，它把我國每年新增探礦權(quán)的數(shù)目，從2010年到2022年12年間，砍殺了97.3%；把我國每年的勘查投資，從2012年到2021年10年間，砍殺了79.27%；把我國每年的礦產(chǎn)勘查面積，從2010年到2021年10年間，砍殺了85.6%，僅占國土面積的1.1%。那些成篇累牘發(fā)文保衛(wèi)“出讓”的當(dāng)事者們，看到這些數(shù)據(jù)，難道不觸目驚心嗎？

之所以出現(xiàn)這種礦產(chǎn)勘查斷崖式跌落的慘狀，都是“出讓”惹的禍。

“出讓”不除，礦無寧日啊！

⑤  廢除“出讓”，才能釋放大量初級探礦權(quán)

找礦突破需要的不是詳查工作區(qū)或勘探工作區(qū)。對這些工作區(qū)而言，礦已經(jīng)找到了，剩下的事是對礦的開發(fā)利用進行評價，純系市場行為，誰投資誰評價誰拿走，政府根本插不上手。找礦突破需要極大量的空白地探礦權(quán)。所謂空白地，也不是一無所知，是企業(yè)根據(jù)公益性調(diào)查無償向社會提供的資料，或地勘單位大隊資料室豐富的歷史資料，把那些有異常礦化的地區(qū)挑選出來，籌劃出一個或多個初級探礦權(quán)，即尚未估算資源量的探礦權(quán)。

找礦突破需要極大量的這類探礦權(quán)。因為找礦是一個風(fēng)險在90%以上的勘查工作，要準備90%以上的項目失敗，因此少量、中量、大量的初級探礦權(quán)都不足以支持找礦突破，只有極大量才能多中取勝。要深刻認識到，目前的找礦不是正常意義的找礦，而是歷史欠債累累的找礦。這十多年欠了多少初級探礦權(quán)，就要如數(shù)補償上。因此，把空白地大量釋放出來，就成了硬道理。這個問題不解決，突破免談。我國從上個世紀50年代到80年代，找礦都是遙遙領(lǐng)先于勘探的。當(dāng)時的地質(zhì)部黨組始終堅持“以找礦為中心”，人民日報還發(fā)表了題為“以找礦為中心”的社論。正是由于把找礦擺在礦產(chǎn)勘查的首要位置，新的礦產(chǎn)地不斷發(fā)現(xiàn)，源源不斷地輸送給工業(yè)部門的地質(zhì)隊伍，開展詳查和勘探。像今天這樣上游不找礦，下游猛吃礦的現(xiàn)象，從來也沒有發(fā)生過。

圖8顯示礦產(chǎn)勘查開發(fā)項目金字塔。底盤為初級探礦權(quán)，其主要工作內(nèi)容是找礦，即圈定勘查靶區(qū)，發(fā)現(xiàn)礦體，最后估算推斷的資源量，完成找礦或普查工作。完成普查后，進入詳查和勘探階段，估算控制的和探明的資源量，為預(yù)可行性研究和可行性研究提供資源基礎(chǔ)。再往上為預(yù)可行研究和可行性研究階段，估算儲量，為投資決策提供依據(jù)。可行性研究的結(jié)論如果可行，則進入礦山建設(shè)階段。完成礦山建設(shè)后，進入礦山生產(chǎn)階段，產(chǎn)生利潤。

由此可見，所謂礦產(chǎn)資源安全保障，主要是由礦業(yè)活動的源頭——找礦階段決定的。這個階段投入的項目越多，找到礦的機會越大，礦產(chǎn)資源安全就越是有保障。世界勘查界的共識是：在100個從空白地開始的勘查項目中，只有一個到達商業(yè)化開采的終點，其他的項目均在勘查的不同階段退出。為此，就需要有一個巨大的、由初級探礦權(quán)組成的金子塔底座來支撐整個礦業(yè)活動的運行。如果把作為底座的初級探礦權(quán)抽掉，整個礦業(yè)大廈就會轟然倒塌，化為烏有。因此找礦突破是礦業(yè)的命根子，找到礦，就有了礦業(yè)的一切；找不到礦，就沒有礦業(yè)的一切。當(dāng)前ZF抓找礦突破，是抓到了點子上。

“出讓”者是不喜歡“出讓”初級探礦權(quán)的，因為它價值低。如果放開初級探礦權(quán)，大家紛紛去找礦，地方ZF手中那些普查、詳查、勘探探礦權(quán)就沒有人去問津了。不要忘記近十余年來各省級ZF空前一致的壟斷普查，把找礦失敗的損失用地方財政核銷，把找到的礦高價出售，是一種無風(fēng)險的找礦模式。因此，如果放開空白地的初級探礦權(quán)，把這些探礦權(quán)的價值淡化了，地方ZF就太痛苦了。要是地方ZF緊緊抓住壟斷普查不放，那么找礦突破的初級探礦權(quán)從何而來呢？因此，只有廢除“出讓”，把被地方ZF奪走的“申請”權(quán)奪回來，釋放廣闊的找礦空白地，找礦突破才能成為一個現(xiàn)實可行的行動。地勘單位、地調(diào)機構(gòu)、研究機構(gòu)、社會企業(yè)才能團結(jié)在ZF周圍，打一場找礦突破的硬仗。

圖8. 礦產(chǎn)勘查開發(fā)項目金字塔

 ⑥ 改革停滯，管理錯位  

在沒有“出讓”的年代，礦產(chǎn)資源管理雖然問題很多，但總體上從中央部門到地方的管理機構(gòu)堅持了依法管礦、銳意改革、繁榮礦業(yè)、保障國家資源安全的管理宗旨和目標(biāo)。自“出讓”面世以來，這些目標(biāo)已不再是管理者的執(zhí)政之重，逐漸向追求財政稅費收入轉(zhuǎn)移，《礦產(chǎn)資源法》的底線一次又一次地被規(guī)范性文件突破。演化到現(xiàn)在，地方ZF哪里還有心事搞維護國家資源安全大計的礦產(chǎn)資源管理，而是把開展招拍掛、收繳“礦業(yè)權(quán)出讓收益” 作為主要目標(biāo)與任務(wù)，為此忙碌不止。從2000年到現(xiàn)在，部省兩級圍繞 “出讓”發(fā)了多少文，動用了多少行政資源，數(shù)都數(shù)不過來。礦產(chǎn)資源管理，已經(jīng)變成了一個以“礦業(yè)權(quán)出讓收益”為中心的大市場。

在這種情勢下，地勘單位改革失敗，礦產(chǎn)勘查的衰敗無人問津，礦業(yè)生產(chǎn)要素的市場配置方針被拋棄，礦業(yè)生產(chǎn)的正常管理長期不到位，礦山環(huán)境治理形式化表面化，地勘單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)的勘查投資資產(chǎn)嚴重流失，國有大型礦業(yè)公司與石油公司在稅費高壓下投資規(guī)模居世界前列、投資效益居世界最后列。更重要的是，由于“出讓”模式使礦業(yè)權(quán)高度稀有化，導(dǎo)致我國的礦業(yè)權(quán)，特別是探礦權(quán)，又特別是空白地初級探礦權(quán)嚴重不足，為國家的能源與資源安全埋下了巨大的隱患。10號文說什么防止“跑馬圈地”，真是睜著眼睛說瞎話。2021年勘查許可證面積占國土面積1.1%，跑馬圈地了嗎？倒是ZF用“出讓”的權(quán)力，不用跑馬就占了98.9%的國土面積不讓申請，霸王占地，才是真實的情景。正是因為“出讓”對國土找礦空間的封鎖，目前出讓的探礦權(quán)中，空白地探礦權(quán)幾乎為零。正常的找礦-勘探-可研-礦山建設(shè)-礦山生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈被“出讓”粗暴地打破，新增礦產(chǎn)地危急，這才有了第一論找礦突破行動，但因沿襲行政主導(dǎo)機制，未達358目標(biāo)。之后“出讓”之風(fēng)更甚，對礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的破壞也更深，于是又有了這次找礦突破行動。如果不把“出讓”這個釘子拔掉，要么你有行動無空白地礦權(quán)，要么給你空白地礦權(quán)，但你要繳納高昂的招拍掛“成交價”，把那點找礦突破經(jīng)費，在找礦前就吃掉一大塊。如果真是這樣，恐怕這次找礦行動，就要“出師未捷身先死”了。

話說得重了一點，請包涵。這是真心話?，F(xiàn)在話說重了都不聽，說輕了就更無人聽了。